Во јавниот говор често провејуваат термините „англиска кралица“, „кохабитација“ или „бицефална извршна власт“ како описи за самата претседателска функција, т.е. за односот со Владата, но дали е предвидено така со Уставот и дали можеби во досегашната пракса претседателот на Република Македонија (ПРМ) неосновано беше во сенка на Владата, поточно на владејачкото мнозинство
Во јавниот говор често провејуваат термините „англиска кралица“, „кохабитација“ или „бицефална извршна власт“ како описи за самата претседателска функција, т.е. за односот со Владата, но дали е предвидено така со Уставот и дали можеби во досегашната пракса претседателот на Република Македонија (ПРМ) неосновано беше во сенка на Владата, поточно на владејачкото мнозинство.
Ако доследно се чита Уставот, претседателот всушност има контролна улога врз трите гранки на власта: законодавната, извршната и судската, и нема церемонијална улога, како монарх во уставна монархија.
Од аспект на извршната власт, ПРМ секако во улога на врховен командант на вооружените сили, особено при воена состојба, има значајна улога во истата таа, но всушност носител е Владата, во согласност со чл. 88 од Уставот на РМ, така што нема основа нашиот модел да се опише како „бицефална извршна власт“. Употребата на терминот „кохабитација“, преземен од праксата на петтата француска република, кој е полупретседателски систем, кога претседателот и парламентарното мнозинство се од различна политичка групација, исто така е сосема несоодветен. Имено, во Франција, надлежностите во извршната власт се поделени меѓу претседателот и премиерот, во која првиот го има приматот, особено во надворешната и во одбранбената политика.
Општо гледано, ПРМ поставува или предлага функционери од сите три гранки на власта: амбасадори, високи воени офицери, уставни судии, членови на Судскиот совет, гувернер на НБРМ, директор на АР, но главната контролна улога ја има во следниве ситуации:
Извршна власт (доверувањето на мандатот)
Имено, доделувањето на мандатот на идниот претседател на Владата на Република Македонија (ПВРМ), во вообичаени околности, значи кога по избори има јасна победничка коалиција предводена од, во пракса, претседателот на најголемата партија и тогаш ситуацијата е јасна и самиот чин е повеќе протокoларен, т.е. церемонијален. Но во ситуации кога ова не е случај, претседателот има уставно право и легитимитет да избере и кандидат што не е, условно кажано, првото понудено решение од парламентарното мнозинство. Во продолжение се цитирани членовите од Уставот со кои е уредено ова прашање.
Чл. 90 гласи, „ПРМ е должен во рок од десет дена од конституирањето на Собранието мандатот за состав на Владата да го довери на кандидат на партијата, односно партиите што имаат мнозинство во Собранието. Мандаторот во рок од 20 дена од денот на доверувањето на мандатот, на Собранието му поднесува програма и го предлага составот на Владата“, а во чл. 84, „ПРМ го определува мандатот за состав на Владата на Република Македонија“.
Во првиот член може да се издвои дека глаголот „довери“ му дава посебна тежина на самиот чин и не случајно не стои, на пример, „додели“, додека зборот „кандидат“ не е членуван, што може да се толкува како потврда дека Уставот не прејудицира дека само еден кандидат е можен. Лексички гледано, мандат-О-р е всушност лицето што го доверува/издава мандатот, а мандат-А-р е лицето што го прима мандатот, но намерата на уставотворецот е очигледно јасна. Во јавноста, инаку, многу почесто се користи изразот „мандатар“, како што е и исправно. Во вториот член, според формулацијата „го определува мандатот“, јасно се заклучува дека ПРМ носи одлука кому да му го довери мандатот.
Гледано сеопфатно, мандатот всушност посредно го даваат граѓаните преку избори. Во досегашната пракса, не сметајќи ги изборите во 1990-та, значи по носењето на Уставот во ноември 1991 г., претседателот на победничката партија, без исклучок, е кандидат за мандатар. Истиот тој значи излегува пред граѓаните со изборна програма и ја бара нивната доверба, покрај тоа што граѓаните го избираат пратеничкиот состав, во нашиот случај посредно, со оглед на изборниот модел со фиксни листи, и без мнозинска компонента.
Во врска со самиот механизам за избор на влада, треба да се нагласи дека Собранието ја изгласува Владата, во целина, откако мандатарот ќе претстави програма и ќе поднесе список на министри. Не случајно, мандатарот не се избира, посебно, од страна на пратениците, како претседателот на Собранието. Оваа контролна улога на ПРМ може да дојде до израз во одредени прекршни ситуации и најчесто доаѓа до израз при избор на нов ПВРМ во сред пратенички мандат. Владата значи не одговара пред ПРМ и истиот тој не може да ѝ го одземе мандатот, т.е. процесот не е реверзибилен, што само ја нагласува тежината на доверувањето на истиот тој.
Историски гледано, може да се постави тезата дека ПРМ можел, и требало, различно да постапи во две ситуации при доверувањето на мандатот за состав на Владата.
Првата е во 1992 г., кога Глигоров не беше обврзан да му го довери мандатот на дваесет и деветгодишно лице, со ограничено политичко искуство, независно што непосредно пред добивањето на мандатот стана претседател на партијата што го предводеше тукушто формираното ново владејачко мнозинство. Црвенковски немаше во случајов „мандат“ од граѓаните, стекнат на избори, така што Глигоров имаше легитимно право, но и потребниот авторитет, да определи многу поискусен и подокажан член на партијата за иден ПВРМ, значи некој од редовите на предложените министри. По конвенција, и уставната пракса во развиените демократски земји, мандатот не би требало да се доверува по некаков автоматизам. Дотолку повеќе што истиот ПРМ веќе имаше постапено во таа насока, кога при изборот на Владата на почетокот на 1991 г., претходно не прифати четири предлози од тогашната најмногубројна партија во Собранието, А. Лепавцов, Т. Богданов, М. Ставрев и П. Костурски. Точно е дека тогашниот амандман на Уставот на СРМ, кој го уредуваше изборот на мандатар е различен од сегашната формулација на чл. 90, но донекаде оскудната формулација на овој член не би требало да биде причина да му се врзуваат рацете на ПРМ при доверувањето на мандатот во специфични околности.
„Претседателот на Социјалистичка Република Македонија предлага кандидат за претседател на Владата на СРМ врз основа на претходни консултации со политичките организации што се застапени во Собранието. Собранието, по предлог од кандидатот за претседател на Владата, избира Влада на Социјалистичка Република Македонија“. (амандман 76, септ. 1990, од Уставот на СРМ од 1974-та)
Втората ситуација е во 2017-та кога Иванов имаше основа да го оспори доверувањето на мандатот на тогашниот мандатар.
Впрочем и отпрвин не му го довери на крајот на февруари, за потоа во мај, под очигледно надворешен притисок, да потклекне. Покрај тоа што тоа лице не ја предводеше коалицијата што освои најмногу места на изборите во 2016-та, ПРМ можеше легитимно да се повика и на активните кривични пријави против него, неуставните ветувања кон дел од гласачкото тело за време на кампањата, вклучувајќи и во дијаспората, како и сознанијата од разузнавачи извори, до кои имаше пристап како врховен командант, дека е во дослух со странскиот фактор за спроведување операција за поткопување на уставниот поредок, што потоа и следуваше. Сите овие параметри би требало да бидат доволна причина да се одбие кој било кандидат со такво досие, така што легитимно можеше да му го довери мандатот на друго лице од истата партија, со што немаше да се блокира процесот на избор на влада, од веќе оформеното владино мнозинство во Собранието. Во согласност со чл. 93 од Уставот, Владата во оставка останува на должност до изборот на нова, така што нема можност за вакуум во извршната власт.
Истово ова може да се каже и при составувањето на техничките влади за спроведувањето на изборите, законско решение што содржи јасни парауставни елементи, не само во поглед на роковите во врска со распуштањето и одржувањето на изборите. Во иднина може да се соочиме со ситуација, на пример, лице со двојно државјанство да биде предложено за ПВРМ од страна на владејачкото мнозинство.
Со оглед на севкупните околности во првата половина на 2017-та, најполезно решение за излез од политичката криза ќе беше распишување нови избори, за граѓаните да го дадат својот суд за сите непринципиелни и ад хок коалиции, заверени со странски печат. Во ваква ситуација, освен при воена состојба, улогата и решителноста на ПРМ доаѓаат најмногу до израз и неговата должност како заштитник на уставниот поредок се поставува во преден план. ПРМ е своевидна последна линија на одбрана, а мандатот што го добива директно од граѓаните на непосредни избори му дава целосен легитимитет да се постави државнички при политички кризи. Може да се каже, што постабилна е државата, толку треба и ПРМ да е понезабележлив на секојдневната политичка сцена.
Распуштањето на Собранието, очигледно, специфично е решено во нашиот случај, и ПРМ нема такво овластување. Теоретски, а и во пракса, кај нас може цел мандат да немаме политичка влада, значи да тера техничката, т.е. таа во оставка, а пратениците да одбиваат да се „самораспуштат“, наместо ПРМ да пресече, и да закаже нови избори, што не е предвидено со нашиот устав, за разлика од други држави, како Хрватска на пример. При расцепкана политичка сцена, поточно нестабилни коалиции, може да се доведеме во ситуација да не може да се донесе буџетот, или завршната сметка, на државата, а пратениците заради личен интерес, да си го тераат мандатот. Целосно апсурдно. Кај локалната власт, на пример, според закон, предвидено е да се распишат вонредни избори за советот на општините, ако не се донесе буџетот или завршната сметка во определен рок. Во одредени околности, ПРМ може да биде и иницијатор за формирање експертска влада, со цел надминување на политичката криза.
Законодавна власт (закони и меѓународни договори)
Во поглед на усвојувањето закони, ПРМ може да не го потпише указот за прогласување закон при првото носење, во согласност со чл. 75. За жал, ова право ретко се користи во пракса, а кога ПРМ е од истата политичка опција со Владата, се добива впечаток како само да ги аминува одлуките на владејачкото мнозинство во Собранието. Одбивањето да го потпише указот остава простор да се развие јавна дебата за штетноста или неуставноста на предложениот закон. Во вакви ситуации ПРМ треба да се одважи и да се обрати директно до граѓаните пред кои темелно ќе ја образложи својата одлука. На овој начин доаѓа до израз неговата контролна улога во законодавната сфера.
При второто изгласување на законот, според истиот член, „ПРМ е должен да го потпише указот“, но не е наведен временски рок, што остава простор во одредени ситуации да го одолжува потпишувањето, ако е во интерес на граѓаните, сѐ до самиот крај на својот мандат, така што формалноправно може да се тврди дека не го прекршува Уставот. Непосредно пред парламентарни избори често се форсираат закони со штетна намена и тука ПРМ има обврска да дејствува корективно. Впрочем, има утврдено постапка за утврдување одговорност на ПРМ и разрешување од функцијата. Инаку, произлегува дека тоа што се објавува во „Службен весник“ е правосилно, независно што отсуствува потписот на ПРМ. Уставот сепак содржи доволно елементи што му даваат легитимитет на претседателот да одолжува закони, особено од областа на надворешната, одбранбената и безбедносната политика, каде што има јасни ингеренции.
Исто така, при склучување меѓународни договори, за кои не е овластена Владата, ПРМ треба да одбие да ги потпише ако смета дека не се во согласност со државните интереси.
Во последно време сме сведоци на голем број прекршувања на Деловникот на Собранието при носењето закони, особено во скратена постапка со ЕУ-знаме, кога претседателот не се одважува ни по прво гласање да не го потпише указот. За жал, Уставниот суд, практично целосно ги занемарува своите овластувања во вакви ситуации и не си ја врши основната функција во оспорувањето донесени закони што се спротивни на Уставот или на Деловникот на Собранието, што само ја нагласува потребата ПРМ во прва инстанца да го блокира носењето такви закони. Уставниот суд очигледно е под политичко влијание и не функционира со полн капацитет. Да имавме „у“ од независен Уставен суд, прашање е дали „п“ од Преспанскиот ќе се спроведеше. Уставниот суд, значи, постапува по стапувањето во сила на законите, а претседателот пред стапувањето во сила на законите, така што двете институции се на спротивни страни од законодавниот процес, но практично имаат еднаква значајна улога во истиот тој.
Примери од поновата историја кога ПРМ требаше да не потпише указ е Законот за ратификација на договорот со источниот сосед во 2017-та, како и Законот за амнестија на вклучените во настаните од 27 април, во 2018-та, чија намера јасно беше да се тргува со слободата на одредени пратеници, во замена за нивниот глас за уставните амандмани. Последните измени на Кривичниот законик со кои практично се амнестираат носителите на јавна функција што ја злоупотребиле службената положба е еден од последните примери.
За жал, досегашната пракса не ја даваше вистинската слика за целосниот потенцијал на претседателската функција. За разлика од Владата, ПРМ нема секојдневни официјални активности, што му дава можност внимателно и длабински да просудува и да влече стратегиски потези, и кога е потребно да дигне рачна кочница, условно кажано. Во идеални услови, претседателот треба да биде во непосредна комуникација со претставници на сите сфери на општеството, како синдикати, комори, здруженија на граѓани, академски институции и сл. со цел да биде во положба доследно да ги брани нивните интереси при законодавниот процес.
Евреите во Треблинка, Бугарите во Преамбула
Судска власт (помилувања)
Со правото за помилување граѓани, ПРМ има можност да поправи очигледни судски неправди. Политички монтирани пресуди не се реткост кај нас, така што ПРМ и тука има своевидна контролна улога врз судската власт, при помилувањето на поединечни граѓани во рамките на Законот за помилување. Злоупотреби на ова право секако може да има, но важно е ПРМ транспарентно да ја образложи одлуката пред јавноста.
За крај, во продолжение е цитиран членот 80 од Уставот на Романија, каде што може да се види како е дефинирана претседателската функција во устав што послужил како еден од урнеците по кои се воделе нашите уставотворци, како и хрватскиот, меѓу другите.
„…Претседателот на Романија ги штити почитувањето на Уставот и правилното работење на државните органи. Во оваа насока, претседателот дејствува како медијатор помеѓу властите во државата, како и помеѓу државата и општеството.“
Иако станува збор за полупретседателски систем, формулацијата медијатор меѓу властите, т.е. трите гранки на власта, дава одредена димензија на претседателската функција и во Македонија, иако експлицитно не е наведен таков став во соодветниот член од нашиот устав, но се добива впечаток како (не)намерно да е изоставен. Де јуре гледано, ПРМ несомнено има надлежност врз процесите што директно ги засегаат трите гранки на власта, колку во пракса тие често и да беа занемарувани и функцијата да се сфаќаше дури и здраво за готово, во зависност од политичките околности. Е.П.
